Kasachstan: Was bedeuten die Reformen von Präsident Toqaev?

Nach den Unruhen, die im Januar Kasachstan erschütterten, versprach Präsident Toqaev umfangreiche Reformen. Am 16. März stellte er nun das lang erwartete Paket vor. Der Politologe Dimash Aljanov erklärt auf Vlast, was die angekündigten Reformen im Einzelnen tatsächlich bedeuten. Wir übersetzen den Artikel mit freundlicher Genehmigung der Redaktion.

Die Kasachstaner:innen hatten hohe Erwartungen an Qasym-Jomart Toqaevs Rede vor dem Parlament [am 16. März]. Sie hegten die Hoffnung, dass er einen neuen Kurs einschlagen und das politische Erbe von Nursultan Nazarbaev aufgeben würde.

Obwohl Toqaev Kritik am politischen System und der Konzentration der Befugnisse beim Präsidenten übte und die Absicht erklärte, endlich zu einer Präsidialrepublik mit einem starken Parlament übergehen zu wollen, können die von ihm vorgeschlagenen Reformen als oberflächlich bezeichnet werden. Die lautstarken Äußerungen des Präsidenten haben keinen entsprechenden politischen Inhalt und werden das von Nazarbaev aufgebaute autoritäre System nicht radikal verändern.

Zum Übergang zu einer Präsidialrepublik mit starkem Parlament

Die Verfassung von 1995 begründet in Kasachstan ein semipräsidentielles Regierungssystem nach dem Modell „Präsident – Premier“, bei der die Regierung kollektiv gegenüber dem Präsidenten rechenschaftspflichtig ist und nicht vom Parlament abgesetzt werden kann. Darüber hinaus hat der Präsident in der kasachstanischen Version des semipräsidentiellen Regierungssystems sehr große Befugnisse und spielt eine entscheidende Rolle bei der Regierungsbildung. Er verfügt auch über ein Vetorecht und kann das Parlament nach Belieben auflösen.

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In reinen Präsidialrepubliken ist der vom Volk gewählte Präsident das Staatsoberhaupt und leitet auch die Regierung. Nach dem Vorbild der USA und lateinamerikanischer Demokratien (z. B. Argentinien, Brasilien, Chile) steht der Präsident an der Spitze der Exekutive und ist direkt für Regierungsentscheidungen verantwortlich, da es keinen Premierminister gibt.

Was ein „starkes Parlament“ betrifft, so müsste dies im derzeitigen semipräsidentiellen Regierungssystem einen Übergang zum Modell „Premier – Präsident“ bedeuten. Wenn die Regierung vom Parlament gewählt wird und ihm verantwortlich ist, muss der Präsident das Recht verlieren, das Parlament willkürlich aufzulösen. So wurde beispielsweise in der Ukraine die Werchowna Rada nach der Verfassungsreform von 2014 gestärkt. Deswegen entspricht es nicht der Realität, wenn Toqaev vom Übergang zu einer Präsidialrepublik mit starkem Parlament spricht.

Zur Parteilosigkeit des Präsidenten

Bis 2002 untersagte das Gesetz über die politischen Parteien dem Präsidenten, Mitglied oder Vorsitzender einer Partei zu sein. Allerdings hinderte dies Nazarbaev nicht daran, seine Macht zu stärken, während er sich auf die loyale „Partei der Volkseinheit Kasachstans“ und später auf Otan stützte, deren offizieller Vorsitzender er erst 2002 wurde.

Der mit zu viel Macht ausgestattete Präsident kann im Alleingang und ohne Beteiligung der Partei Ressourcen und Positionen verteilen. Die Partei fungiert in diesem Fall als „leere Hülle“, die die loyale Basis des Präsidenten in Parlament und Stadträten bildet. Daher kann Toqaev auch ohne formellen Parteivorsitz die volle Macht des Präsidenten bedenkenlos nutzen, wie beispielsweise Wladimir Putin bei Einiges Russland.

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Auch den Mitgliedern der Zentralen Wahlkommission soll die Mitgliedschaft in einer Partei verboten werden. Dieser Schritt geht in die richtige Richtung, reicht aber nicht aus, um die Wahlkommission zu professionalisieren und neutral gegenüber allen Wahlteilnehmer:innen zu machen. Derzeit sind die meisten Mitglieder der Wahlkommission in der [Regierungs-]Partei Amanat (ehemals Nur Otan). Sie haben im öffentlichen Dienst, einschließlich der Präsidialverwaltung und der Regionalverwaltungen, gearbeitet und haben daher starke Bindungen zur politischen Führung. Die vom Präsidenten vorgeschlagene Änderungen lösen nicht das Hauptproblem, nämlich dass der Vorsitz und zwei weitere Mitglieder der Kommission vom Präsidenten direkt ernannt werden und somit von ihm abhängig sind. Gleichzeitig werden von den verbleibenden vier Mitgliedern der Wahlkommission zwei aus jeder Kammer des Parlaments ernannt, wo Amanat die große Mehrheit der Abgeordneten stellt.

Gleiches gilt für den Verfassungsrat und den Rechnungshof: Wenn der Mechanismus für die Ernennung und Rechenschaftspflicht dieser Organe nicht geändert wird, dann wird sich das Verbot einer Parteimitgliedschaft für bestimmte Kategorien von Beamten als formelle und isolierte Maßnahme herausstellen, die in der Praxis nicht zum gewünschten Ergebnis führt.

Keine Parteiämter für Akime

Generell hängt die Verschmelzung der Partei Amanat mit dem Staat und insbesondere mit der Exekutive damit zusammen, dass einerseits die Partei über ein Machtmonopol verfügt und dass es andererseits keine Kontrolle vonseiten der Gesellschaft und der Regionalparlamente über die Tätigkeiten der vom Präsidenten ernannten Akime (Chefs der regionalen und lokalen Verwaltungen, Anm. d. Ü.) gibt.

In demokratischen Ländern werden Akime gewählt und können gleichzeitig sowohl überparteilich als auch Mitglieder oder Vorsitzende politischer Parteien sein. Durch den politischen Wettbewerb und die Überwachung ihrer Tätigkeit durch Parlamente und Räte wird es bestraft, wenn öffentliche Mittel zugunsten der Partei verwendet werden.

Anstatt ihnen Parteiämter zu verbieten, wäre es daher richtiger, die Akime aus der Kategorie der berufenen Beamten in jene der gewählten Amtsträger:innen zu überführen (also Wahlen der Akime einzuführen) und gleichzeitig das Verhalten von Beamten durch ein neues Gesetz zum öffentlichen Dienst zu regeln.

Zum Verbot für Angehörige des Präsidenten, öffentliche Ämter zu bekleiden

Das System der abhängigen Beziehungen zwischen Patron und Klient wird dadurch aufgebaut, dass der Präsident Ressourcen und Positionen zuweisen kann. Gesetzlich ist es möglich, dem Präsidenten die Möglichkeit zu nehmen, Verwandte in Verwaltungspositionen zu ernennen. Aber er kann sich weiterhin auf seine Schützlinge und die von ihm Ernannten verlassen. Darüber ist das Fehlen von Verwandtschaftsbeziehungen im Staatsapparat und in hohen Positionen keine Garantie gegen Machtmissbrauch der vom Präsidenten ernannten Beamten.

Daher ist die von Präsident Toqaev vorgeschlagene Maßnahme kein vollwertiger Mechanismus, um Korruption und Missbrauch zu bekämpfen und Interessenkonflikte effektiv zu identifizieren. Inhaltlich ist das nichts anderes als Populismus.

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Auch die Reduzierung der übermäßigen Befugnisse des Präsidenten zur Absetzung von Akimen auf lokaler Ebene und zur Änderung von Beschlüssen auf regionaler Ebene soll nicht dazu dienen, „übermäßige“ Befugnisse abzubauen, wie der Präsident es behauptet. Erstens behält sich der Präsident das Recht vor, die Akime von Regionen und „Städten republikanischer Bedeutung“ (diese sind den Regionen gleichgestellt und werden im folgenden darunter subsummiert, Anm. d. Ü.) Nur-Sultan, Almaty und Shymkent zu ernennen und zu entlassen. Dementsprechend beraubt es sie ihrer Unabhängigkeit und der Möglichkeit, eigene Entscheidungen zu treffen. Der förmliche Verzicht des Präsidenten auf die Befugnis zur Annullierung der Beschlüsse der Akime löst daher nicht das Problem ihrer Abhängigkeit von der ernennenden Person. Darüber hinaus können die Beschlüsse der Akime durch den vom Präsidenten ernannten Generalstaatsanwalt annulliert werden.

Zweitens behalten die vom Präsidenten ernannten regionalen Akime das Recht, die Akime auf Bezirksebene zu entlassen, und die Bezirks-Akime wiederum behalten das Recht, lokale Akime zu entlassen. Wie wir sehen können, sind die „exzessiven“ Befugnisse, die Toqaev aufzugeben beabsichtigt, nicht von Bedeutung und werden die hierarchische Abhängigkeit der lokalen Exekutivorgane vom Präsidenten nicht ändern.

Zur Bildung des Parlaments

Toqaev schlägt vor, das Verfahren zur Bildung des Parlaments zu ändern. Gleichzeitig ändert er aber nicht das Verfahren zur Bildung der Wahlkommissionen sowie ihr unterstellter Kommissionen, die für die Registrierung von Kandidat:innen und die Auszählung der Stimmen zuständig sind. Ohne umfassende Änderungen in diesem Bereich gibt es aber keine Garantie für faire Wahlen.

Des Weiteren schlägt Toqaev vor, die Quote der von ihm ernannten Senator:innen von 15 auf 10 zu senken. Fünf weitere werden aber von der Versammlung des Volkes Kasachstans nominiert, die der Präsident kontrolliert. Ein weiterer Teil der Senator:innen wird von den Regionalparlamenten „gewählt“, die zu 82,7 Prozent aus den Abgeordneten von Amanat bestehen und zudem von den vom Präsidenten ernannten Akimen abhängig sind. Durch die Beibehaltung des Zweikammerparlaments behält Toqaev also effektiv die Kontrolle über die vom Parlament verabschiedeten Gesetze. Jetzt allerdings durch die Zustimmung oder Nicht-Zustimmung des Senats, ohne dass er direkte Befugnis zur Berichtigung von Gesetzentwürfen hätte.

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In Bezug auf die Májilis (das Unterhaus des Parlaments, Anm. d. Ü.), die auf 98 Abgeordnete reduziert werden soll, verschlechtert Toqaev die Situation sogar. Eine geringere Zahl von Abgeordneten wird zu einem künftig besser zu kontrollierenden Parlament führen. Der Trick besteht darin, dass ein gemischtes Wahlsystem, bei dem 68 Abgeordnete über eine landesweite Liste und 30 in großen Direktwahlkreisen gewählt werden, Vorteile für Toqaev und Amanat schafft.

Bei unfreien Wahlen, bei denen nur eine geringe Anzahl von Sitzen verteilt wird, nimmt die Kontrolle der Behörden über das Ergebnis der Abstimmung proportional zu. Die Gestaltung des Wahlsystems wird es der Opposition extrem erschweren, zu einer Protestwahl zu mobilisieren. Darüber hinaus verhindert das gemischte System in Transformationsländern die Bildung starker parlamentarischer Parteien und eröffnet dem allmächtigen Präsidenten Möglichkeiten, mit Abgeordneten der Mehrheit getrennt zu verhandeln und so die Kontrolle über sie zu behalten.

Zu den erweiterten Befugnissen des Parlaments

Die Vorschläge von Präsident Toqaev zur Stärkung des Parlaments sind in Wirklichkeit keine solchen. Insbesondere schlug er vor, die parlamentarische Kontrolle über die Verwendung des republikanischen Haushalts zu stärken: „Zu diesem Zweck schlage ich vor, den Rechnungsausschuss in die Oberste Rechnungskammer umzuwandeln, deren Vorsitzender zweimal im Jahr den Abgeordneten der unteren Kammer Bericht erstattet. Dies wird den Status der Májilis weiter erhöhen.“

Damit die parlamentarische Kontrolle so stark wie in repräsentativen Demokratien wird, muss das Parlament eine unabhängige Legislative sein, die vollständig die Regierung bildet und den vorgeschlagenen Haushalt genehmigt. Nach der Genehmigung des Haushalts übt das Parlament durch seine ihm angegliederten Ausschüsse und Gremien (Rechnungskammer) eine detaillierte Kontrolle über den Haushalt und seine Verwendung aus.

In dieser Hinsicht enthält Toqaevs Vorschlag zur Stärkung der parlamentarischen Kontrolle über die Haushaltsverwendung keine Details und kann nicht als Stärkung des Parlaments interpretiert werden. Zunächst müssen Schritte unternommen werden, um die Befugnisse des Parlaments auszuweiten und seine Unabhängigkeit durch eine Verfassungsreform zu stärken. Denn eine wirksame Finanz- und Haushaltsaufsicht über die Exekutive kann nur auf einem unabhängigen Parlament beruhen.

Zur Reform des Wahlprozesses

Die Umsetzung von Toqaevs Vorschlägen könnte die ohnehin schon schlechte Situation um Wahlen in Kasachstan erheblich verschärfen. Dieser Vorschlag scheint auf den Erfahrungen von Russland und Belarus zu basieren, als sich durch elektronische und mehrtägige Abstimmungen „Einiges Russland“ bei den Duma-Wahlen und Lukaschenka bei einem Referendum die gewünschten Ergebnisse sicherten.

Mit diesem Ansatz wird jedwede Mobilisierung von Wähler:innen, gegen eine Partei oder eine:n Kandidat:in der Macht zu stimmen, zunichte gemacht. Darüber hinaus wird eine unabhängige Überwachung in den Wahllokalen völlig wirkungslos, da diese bei mehrtägigen Abstimmungen nicht nachts beobachtet werden können.

Zur Wahl der Akime

Der Präsident schlägt mindestens zwei Kandidat:innen für die Ämter der Akime von Regionen vor. Gleichzeitig behält sich das Staatsoberhaupt aber das Recht vor, die Oberhäupter der Regionen ohne Rücksprache mit den Regionalparlamenten zu entlassen. Das System der direkten Ernennung bleibt also bestehen, nur werden jetzt vom Präsidenten zwei Kandidat:innen zur Wahl vorgeschlagen. Dieser Ansatz kommt nicht ansatzweise an die von unabhängigen Expert:innen vorgeschlagenen indirekten Wahlen der Akime heran.

Bei indirekten Wahlen der Akime würde ein politisch unabhängiges Regionalparlament selbst und ohne Vorschläge des Präsidenten Kandidat:innen wählen, die von den Abgeordneten selbst nominiert wurden. Eine Voraussetzung für die Stabilität eines solchen Systems indirekter Wahlen sollte sein, dass dem Präsidenten die Befugnis entzogen wird, gewählte Akime (auf regionaler Ebene) ihres Amtes zu entheben.

Zur vereinfachten Registrierung von Parteien

Die Reduzierung der zur Registrierung politischer Parteien notwendigen Mitglieder auf 5.000 bei mindestens 200 Mitgliedern pro Region und einer Initiativgruppe von 700 Personen aus zwei Dritteln der Regionen erleichtert nicht wesentlich die Registrierung von Parteien.

Neben der hohen Schwelle zur Registrierung von Parteien besteht das Hauptproblem des geltenden Rechts in den dreistufigen, administrativen Hindernissen: zuerst das Organisationskomitee, dann der Gründungskongress und dann die Einreichung von Dokumenten zur Registrierung. Nach der staatlichen Registrierung ist die Partei verpflichtet, ihre regionalen Untereinheiten zu registrieren. Das Verfahren zur Registrierung von Parteien eröffnet dem Justizministerium daher viele Möglichkeiten, diese auf unbestimmte Zeit hinauszuzögern oder sogar ganz abzulehnen, unter anderem unter Verwendung des Gesetzes über öffentliche Vereinigungen.

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Darüber hinaus gehen mit der notwendigen Existenz von regionalen Vertretungen der Parteien sowie mit deren Registrierung einher, dass höhere Kosten für die Gründung von Parteien aufzubringen sind. Folglich ist davon auszugehen, dass Parteien höchstwahrscheinlich von oben oder von finanziell abgesicherten Gruppen geschaffen werden. Was wiederum normale Bürger:innen von den möglichen Gründern von Parteien ausschließt.

Zur Einrichtung eines Verfassungsgerichtshofes

Die Wiedereinsetzung des Verfassungsgerichtshofs ist eine richtige Entscheidung. Ohne die Unabhängigkeit der Justiz ist dies jedoch eine halbe Maßnahme, die in der Praxis weder eine faire Justiz noch die Achtung der Rechte und Freiheiten der Bürger:innen gewährleistet. Der Oberste Justizrat, der laut Toqaev „die verfassungsmäßigen Befugnisse des Präsidenten zur Bildung von Gerichten sicherstellt und die Unabhängigkeit und Immunität der Richter garantiert“, sollte die Zusammensetzung der Gerichte unabhängig bestimmen, sonst kann die Unabhängigkeit der Justiz nicht gewährt werden.

Bei Geschworenengerichtsverfahren in Kasachstan gibt es ein gemischtes Kollegium. Dies ruft regelmäßig Kritik hervor, da das Risiko besteht (und es bereits Fälle gab), dass Berufsrichter:innen Druck auf die Geschworenen ausüben. Heute gibt es in der Gesetzgebung und der Strafverfolgungspraxis Kasachstans keine restriktiven Maßnahmen, die dem Druck des vorsitzenden Richters auf die Geschworenen entgegenwirken. Daher garantieren Geschworenenverfahren keine Gerechtigkeit. Es braucht eine umfassende Reform mit der Trennung der Justiz vom Präsidenten und mit dem Übergang zum klassischen Modell des Geschworenengerichtsverfahrens.

Drei neue Regionen

Zweifellos erfordert die administrativ-territoriale Teilung des Landes eine tiefgreifende Reform. Warum wird diese Reform jedoch auf der Ebene der Regionen begonnen und andere Ebenen der Verwaltung werden völlig ignoriert? Auf welchen quantitativen und qualitativen Daten basiert eine solche Entscheidung?

Schließlich wird das grundlegende Problem der ineffizienten Regionalverwaltung nicht durch die Schaffung von drei neuen Regionen gelöst (die Gebiete Almaty, Ostkasachstan und Qaraģandy sollen geteilt werden, Anm. d. Ü.). Neben großen Regionen bleiben die zweite und dritte Ebene der administrativ-territorialen Einteilung des Landes am problematischsten. Die zweite Ebene (Bezirke) ist obsolet geworden und gehört abgeschafft, während die dritte Ebene (Landkreise) keine effektive Grundlage für das Verwaltungssystem darstellt und daher eine Reorganisation mit anschließender Übertragung von Befugnissen und Ressourcen erfordert.

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Wenn eine Entscheidung zur Schaffung neuer Regionen getroffen wird, sollte dies Teil einer umfassenderen Strategie sein, um die administrativ-territoriale Teilung des Landes effektiv neu zu organisieren und dabei die Interessen der Bevölkerung und der unteren Verwaltungsebenen zu berücksichtigen. All dies sollte Teil einer größeren Reform sein, einschließlich einer politischen und steuerlichen Dezentralisierung des Landes. Laut aktuellem Stand wurden von der Regierung keine derartigen Pläne entwickelt. Und wenn hinter der Entscheidung, die Regionen aufzuteilen, ein einmaliger politischer Nutzen (Ressourcenverteilung) steht, dann ist das ein trauriges Ergebnis.

Zur Dezentralisierung der Kommunalverwaltung

Damit die kommunale Selbstverwaltung entstehen kann, bedarf es der politischen Dezentralisierung, der Verteilung der Macht und der Konsolidierung der einschlägigen Bestimmungen in der Verfassung (wie es in der Europäischen Charta der kommunalen Selbstverwaltung heißt). Es muss sichergestellt werden, dass sich die Zentralregierung nicht in die Angelegenheiten der von der Bevölkerung gewählten lokalen Organe einmischt.

Auf Grundlage der aktuellen Verfassung mit einer starken Präsidialvertikale, mit vom Präsidenten ernannten und abhängigen Akimen, ist es unmöglich, ein System lokaler Selbstverwaltung zu schaffen. Darüber hinaus gibt es nicht das für seine effektive Umsetzung notwendige System der administrativ-territorialen Teilung. Daher wäre es neben der Schaffung von drei Regionen notwendig, die administrative und territoriale Organisation der unteren Verwaltungsebenen zu überdenken. Die Ratifizierung der Europäischen Charta der kommunalen Selbstverwaltung ist an sich die richtige Entscheidung, bedeutet jedoch nicht, dass die Gesetzgebung und einschlägige Praxis in Kasachstan zwangsläufig mit den Bestimmungen der Charta in Einklang gebracht werden.

Dimash Aljanov für Vlast

Aus dem Russischen von Robin Roth

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Hat Politologie und Slavistik in Göttingen und Torun studiert. Von 2015 bis 2017 war er Sprachassistent des Goethe-Instituts Kasachstan mit dem Einsatzort Qaragandy und hat während dieser Zeit Zentralasien kennen und lieben gelernt.

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