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„Alle politische Macht ist beim Präsidenten konzentriert“: Wie die obersten Behörden Kasachstans geschaffen wurden und warum sie nicht so effektiv funktionieren, wie sie könnten

Zum Anlass des Tages der Republik Kasachstan am 25. Oktober zeigen wir, wie die kasachischen Institutionen in den frühen 90ern entstanden sind und wie die Machthaber sie zu ihrem eigenen Vorteil nutzen konnten. Der folgende Artikel, der am 22. Oktober bei Masa erschien, beantwortet ein paar grundlegende Fragen. Wir übersetzen ihn mit freundlicher Genehmigung der Redaktion.

Die Gestaltung eines Staates beginnt mit der Gestaltung seiner Grundsysteme. Welche Befugnisse soll der Präsident haben und welche das Parlament? Welche Gremien sollen zusammengelegt werden, damit sie mehr Macht und Einfluss haben? Und welche sollen im Gegenteil in ihrer Macht eingeschränkt werden, damit sie diese nicht an sich reißen?

Solche Fragen stellen sich zu Beginn einer jeden Staatlichkeit. So verabschiedete der Oberste Sowjet Anfang 1993 die erste Verfassung des unabhängigen Kasachstan. Dieses Dokument sollte allerdings nur zwei Jahre lang existieren.

Wie hat sich die kasachische Verfassung geändert und was hat Frankreich damit zu tun?

Am 28. Januar 1993 wurde die erste Verfassung in der Geschichte des unabhängigen Kasachstan verabschiedet. Sie erklärte das Land zu einer parlamentarischen Republik – mit Gewaltentrennung und gegenseitigen Kontrollfunktionen.

Nach der alten Fassung des Grundgesetzes verfügte das Parlament (der Oberste Rat) über weitreichende Befugnisse: Es konnte die Verfassung verabschieden und ändern, den Premierminister und die vom Präsidenten ernannten Minister bestätigen sowie das Verfassungsgericht, den Obersten Gerichtshof und das Oberste Schiedsgericht wählen. Außerdem war der Präsident dem Obersten Sowjet gegenüber rechenschaftspflichtig.

Ich erinnere mich, dass der Präsident damals regelmäßig ins Parlament kam und dem Abgeordnetenkorpus Bericht erstattete“, sagt Zauresh Battalova, Direktorin der Stiftung für Entwicklung des Parlamentarismus in Kasachstan, gegenüber The Steppe.

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Nicht nur der Präsident, sondern die gesamte Exekutive beriet sich mit dem Obersten Rat über seine Aktivitäten. Der ehemalige Abgeordnete Orazaly Sabden erinnert sich in einem Interview mit Radio Azattyk: „Die Minister trauten sich nicht, zum Obersten Sowjet zu kommen, denn es waren viele Fachleute da, die sich in der Wirtschaft und der Landwirtschaft auskannten und alle möglichen Fragen stellten.

Nicht alle waren mit dieser Situation zufrieden. Laut Gaziz Aldamzharov, einem anderen ehemaligen Abgeordneten, war der damalige Präsident Nursultan Nazarbaev der Ansicht, dass diese Regelung die Wirtschaftsreformen behinderte und die Befugnisse der Exekutive gemäß der Verfassung von 1993 unzureichend waren.

Inspiration aus Frankreich?

Nazarbaev setzte sich schließlich durch: 1995 fand ein Referendum statt, bei dem eine neue Verfassung angenommen wurde. Viele Experten, auch auf Regierungsseite, haben dabei wiederholt auf die französische Verfassung als Inspirationsquelle hingewiesen.

Der Rechtsanwalt und Menschenrechtsaktivist Jevgenij Jovtis weist auf die wesentliche Ähnlichkeit zwischen den Grundgesetzen Kasachstans und Frankreichs hin: die außerordentlichen Befugnisse, die dem Präsidenten gewährt werden.

Die französische Verfassung, die übrigens von Französinnen und Franzosen selbst stark kritisiert wird, führt den Präsidenten gewissermaßen über die Grenzen der traditionellen Gewalten hinaus; laut Verfassung steht er über Exekutive, Legislative und Judikative und koordiniert deren Aktivitäten.

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Laut Jovtis gab es mehrere Faktoren, die dazu geführt haben, dass Frankreich als Beispiel gewählt wurde:

  • Zu Beginn der 1990er Jahre kamen viele französische Experten in unser Land. Einer von ihnen war Alex Moscovici, ehemaliger Bürgermeister von Paris und ehemaliger Mitarbeiter von Jean-Marie Le Pen (rechtsextremer Politiker und Vater von Marine Le Pen). Jovtis vermutet, dass Aleks Moskowitsch, neben anderen Experten, den Präsidenten und sein Gefolge von der Notwendigkeit einer „Kombination aus De Gaulle und Atatürk“ in der damaligen Entwicklungsphase Kasachstans überzeugt hat.
  • Im postsowjetischen Kasachstan war die Gewohnheit, Macht zu personalisieren, sehr stark ausgeprägt. Personen bedeuteten viel mehr als Institutionen und Verfahren. Daher schien die Konstruktion, die den Präsidenten in eine besondere Position bringt, adäquater und der Situation angemessener zu sein.
  • Nazarbaev war als erster Sekretär der Kommunistischen Partei an totale Kontrolle und Zentralisierung gewöhnt. Er hatte gesehen, wie das Ganze in der Sowjetunion funktionierte und bevorzugte diese Weise zu regieren.
  • Zu dieser Zeit fanden große Wirtschaftsreformen statt. Nazarbaev hatte das Gefühl, dass das Parlament, dem viele ehemalige Kommunisten angehörten, ihn bei der Umsetzung dieser Reformen blockierte. Der Präsident wollte sich die Möglichkeit sichern, Entscheidungen ohne Rückendeckung des Parlaments zu treffen, ohne sich mit den Gegnern harter Wirtschaftsreformen im Obersten Sowjet streiten und einigen zu müssen.
  • Mehr Leistung ermöglichte mehr Sicherheitsgarantien. Dies war vor dem Hintergrund der Privatisierung wichtig, die nach Ansicht von Jovtis weitgehend den Interessen der Managerelite diente.
Ist die Position des Präsidenten im kasachischen System angemessen?

Nach der Verfassung von 1993 wurden die Befugnisse des Präsidenten weitgehend durch den Obersten Sowjet ausgeglichen. Der Staatschef musste dem Parlament regelmäßig Bericht erstatten und manchmal sogar über die Notwendigkeit bestimmter Reformen streiten. Mit der Verfassung von 1995 wurde die Stellung des Präsidenten erheblich gestärkt.

Laut Jovtis gibt es jetzt viele wichtige Organe „unter dem Präsidenten“: die Generalstaatsanwaltschaft, das Komitee für nationale Sicherheit und das Antikorruptionskomitee. Sie unterstehen direkt dem Präsidenten und sind nicht Teil der Regierung. Außerdem ernennt der Präsident Senator:innen, Richter:innen und sogar Akims (Oberhäupter der kasachischen Regionen). Das Staatsoberhaupt führt auch den Vorsitz im Sicherheitsrat und leitet diesen.

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Die gesamte politische Macht ist beim Präsidenten konzentriert – er hat das Sagen. Das Parlament steht im Abseits und die Regierung ist mit dem Premierminister zusammen. Dabei geht es nicht einmal um bestimmte vorgeschriebene Befugnisse. Es ist einfach eine Frage der Struktur des politischen Systems: Das System der Gewaltenteilung ist dem Staatsoberhaupt untergeordnet. Eine solche Demokratie wird als Imitationsdemokratie bezeichnet, weil es keine gegenseitige Kontrolle und kein System der Gewaltenteilung gibt.

Jovtis macht auch darauf aufmerksam, dass der Präsident bei Wahlen eine politische Richtung vertreten muss. Er kann rechts, links oder in der Mitte stehen. „Aber hier ist der Präsident für alle da, er ist jedermanns Präsident, jeder nominiert ihn“, meint Jovtis ironisch.

Bei den für diesen Herbst geplanten vorgezogenen Wahlen wird Qasym-Jomart Toqaev als Kandidat der „Volkskoalition der politischen Parteien und öffentlichen Vereinigungen“ antreten, zu der die Parteien Amanat, Ak Jol und NPC gehören.

Warum hat das kasachische Parlament keine repräsentative Funktion?

In der Verfassung von 1995 wurden die Befugnisse des Parlaments erheblich beschnitten. So verlor es beispielsweise die Möglichkeit, den Vollzug des Staatshaushalts zu kontrollieren. Andererseits erhielten der Präsident und die Regierung die Möglichkeit, die Verabschiedung von Gesetzen zu initiieren.

Jovtis betont, dass die repräsentative Funktion des Parlaments besonders stark gelitten habe; heute erinnere sich in Kasachstan niemand mehr daran. Parlamentarier müssen mit ihren Wählern interagieren und sie vertreten. Die Abgeordneten sollten die ihnen zur Verfügung stehenden Instrumente (Gesetze, Debatten, Anfragen an die Regierung) nutzen, um die Anliegen ihrer Wähler:innen vor Ort zu vertreten.

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In jedem Land, selbst mit präsidialen System, aber mit einem starken Parlament und einem System der gegenseitigen Kontrolle, wäre es unvorstellbar, dass ein Parlament keine Kommission zu den Ereignissen vom Januar einsetzt. „Dadurch sollte eine groß angelegte Anhörung vermieden werden, die im ganzen Land übertragen worden wäre. Das ist ein schwerer Schock für Kasachstan“, betont Jovtis.

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Man behauptet in der Verwaltung, das Parlament erlasse heute hauptsächlich Gesetze und fordere die Minister gelegentlich „außer Dienst“ zur Berichterstattung auf – das sei seine Hauptfunktion, obwohl es ein repräsentatives Organ sein sollte.

Jovtis ist der Ansicht, dass es einfacher wäre, „107 qualifizierte Jurist:innen zu rekrutieren“, wenn das Land einfach nur ein Gremium bräuchte, das „gute Gesetze“ verabschiedet.

Warum wurde das Parlament in zwei Kammern aufgeteilt?

Das in der Verfassung von 1993 vorgesehene Parlament (der Oberste Rat) bestand nur aus einer Kammer. Durch die Änderungen von 1995 wurde es jedoch in zwei Teile geteilt: Senat und Májilis.

Jovtis meint, dies sei geschehen, um eine Art Gleichgewicht zu schaffen, damit die Abgeordneten, die aus den Regionen in den Senat gewählt werden, Einfluss auf jene Abgeordneten nehmen können, die aus ihren Wahlkreisen direkt in den Májilis gewählt werden, und um die Interessen der verschiedenen Regionen in Einklang zu bringen.

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Wir sind natürlich ein Einheitsstaat und kein föderaler Staat, aber unsere Regionen spielen eine Rolle, die auf der traditionellen Struktur der kasachischen Gesellschaft beruht. Dies war ein Versuch, die unterschiedlichen Interessen der Regionen im Oberhaus irgendwie unter einen Hut zu bringen und im Unterhaus gewählte Volksvertreter zu haben, die möglicherweise verschiedene Gruppen vertreten. Ein Versuch, all dies zu kombinieren und durch das Oberhaus zu kontrollieren“, meint Jovtis.

Er weist auch auf die Präsidentenquote hin, die es dem Staatschef erlaubt, zehn Mitglieder des Oberhauses selbst zu ernennen: „Diese Quote ermöglicht es dem Präsidenten, regionale Interessen mit seinen eigenen Leuten zu korrigieren und gibt ihm auch die Möglichkeit, die ethnische Zusammensetzung des Senats anzupassen, wenn es durch traditionelle Wahlen nicht möglich ist“, sagt Jovtis.

Wie kam die Versammlung der Völker Kasachstans in dieses System?

Im Jahr 1995 wurde gemäß der neuen Verfassung die Versammlung der Völker Kasachstans ins Leben gerufen. Sie nahm von Anfang an einen wichtigen Platz im neuen System ein und stellte neun Abgeordnete für den Májilis sowie fünf weitere für den Senat. Im Jahr 2022 wurden die ANK-Sitze im Májilis abgeschafft.

„Als die Versammlung ins Leben gerufen wurde, war meine erste Frage: Wie bildet man sie? Wie stellen Sie fest, dass diese bestimmten Personen konkrete Völker, Nationalitäten repräsentieren? Sie wurden nirgendwo gewählt und waren nicht befugt, im Namen des Volkes zu sprechen. Sie mögen gute Menschen sein, die die Interessen ihrer Nationalitäten vertreten, aber es bleiben viele Fragen zum Verfahren, zu ihren Befugnissen und zu ihren tatsächlichen Fähigkeiten offen“, erinnert sich Jovtis.

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Und weiter: „Ich denke, es ist eine Einrichtung, die eher dazu dient, zu zeigen, dass der Staat etwas unternimmt. Die Organisation von Festen und kulturellen Veranstaltungen ist gut, aber hier geht es eher um politische als um ethnografische Fragen. Was die tatsächliche Beteiligung an der Gestaltung der Politik und die Reaktion auf akute interethnische Probleme angeht, so hat die Versammlung mit Sicherheit keine Rolle gespielt.“

Wäre die Rückkehr des Verfassungsgerichts von Vorteil?

Das ehemalige kasachische Verfassungsgericht traf zwar unabhängige Entscheidungen und lehnte 1995 sogar den von Nazarbaev vorgeschlagenen neuen Verfassungsentwurf ab. Infolgedessen wurde die Institution jedoch aufgelöst und an ihre Stelle trat der Verfassungsrat nach französischem Vorbild.

Wie sein französisches Pendant weist auch der kasachische Rat eine wichtige Besonderheit auf: Weder Bürger:innen noch einzelne Abgeordnete können sich an ihn wenden. Nur der Präsident, der Premierminister, die Präsidenten des Senats und des Májilis, die prozessführenden Gerichte und ein Fünftel der Abgeordneten beider Kammern können das Gremium anrufen.

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Im März 2022 versprach Toqaev die Wiedereinsetzung des Verfassungsgerichts. Er sagte, dies solle „eine effektivere Einhaltung der Bestimmungen des Grundgesetzes“ gewährleisten.

Jovtis glaubt, dass die Rückkehr des Gerichtshofs allein nichts ändern wird: „Nennen Sie es Gericht oder Rat, aber wenn Sie es mit einem autoritären Regime zu tun haben, dann wird das autoritäre Regime auf jeden Fall die Justiz unterordnen oder sie politisch kontrollieren.“

Er ist der Meinung, dass diese Institution „nicht so sein wird, wie wir es uns wünschen“, solange das politische System des Staates nicht „von einer Imitationsdemokratie zu einem normalen System“ umstrukturiert wird.

Nikita Shamsutdinov für Masa Media

Aus dem Russischen von Michèle Häfliger

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Durch die Osteuropastudien an der Universität Bern auf den Geschmack Zentralasiens gekommen und bereits in Usbekistan, Kirgistan und Kasachstan gereist

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