Im Kontrast zur bisher nur formalen Zusammenarbeit der zentralasiatischen Länder (Kasachstan, Kirgistan, Tadschikistan, Turkmenistan und Usbekistan) seit ihrer Unabhängigkeit würde eine gegenseitige Interessenvertretung nicht nur die Partnerschaft mit der EU stärken, sondern auch mit anderen Ländern. Wir übersetzen den Artikel von Yuri Sarukhanian für das Central Asian Analytical Network (CAA Network) mit freundlicher Genehmigung der Redaktion.

Vor knapp drei Jahren, im März 2018, fand die erste Beratungskonferenz der zentralasiatischen Staatschefs in Astana (heute Nur-Sultan) statt. Nach einer langen Zeit stagnierender Beziehungen zwischen den zentralasiatischen Staaten setzten sie die regionale Zusammenarbeit wieder auf die Tagesordnung. Der regionale Dialog zwischen den Staaten wurde jedoch noch nicht in die Tat umgesetzt. In den letzten zwei Jahren, seit dem ersten Treffen der Staatschefs, haben die Länder der Region noch immer nicht gelernt, als C5 (fünf zentralasiatische Länder) zu agieren, und haben stattdessen den bilateralen Beziehungen den Vorzug gegeben.

Integration zum Schein

Seit der Unabhängigkeit der zentralasiatischen Länder war ihre Integration lange Zeit nur formal, und der Prozess der Entstehung eines gemeinsamen Marktes, einer Zollunion und einer gemeinsamen Währung nur deklaratorisch. Die wachsende Rivalität um die regionale Führung, die egozentrische Interpretation der gemeinsamen Geschichte zur Bildung einer nationalen Identität  sowie die Wahl unterschiedlicher Reformmodelle anstelle einer Synchronisierung dieser Prozesse entfremdeten die Staaten voneinander und drängten die regionale Agenda in den Hintergrund. Der Integrationsprozess selbst wurde unter der Losung „Turkestan ist unser gemeinsames Haus“ durchgeführt, die sich nicht auf die in der Region entstandene Grenzkonfiguration bezog, sondern auf den Zeitraum der national-territorialen Grenzziehung des frühen 20. Jahrhunderts.

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Die wachsende Aufmerksamkeit auf die Region seitens externer Akteure, die Zentralasien lediglich durch die Brille außenpolitischer Interessen betrachteten, trug zu der enttäuschenden Integrationsdynamik bei. Für Russland war die Region ein Teil des sogenannten „Nahen Auslands“/ bzw. „postsowjetischen Raums“, in dem es darum bemüht war, seinen Einfluss wiederherzustellen.. Die USA haben lange Zeit die Konzepte eines „Großen Zentralasiens“, zu dem auch Afghanistan gehörte, sowie „Süd- und Zentralasien“ vertreten. China hingegen zog es vor, bilaterale Beziehungen aufzubauen, und zeigte wenig Interesse an der Entwicklung eines regionalen Ansatzes. In Ermangelung einer regionalen Struktur, die die C5 vereint hätte, entstand in diesem geografischen Raum ein Mosaik verschiedener Integrations- und Dialogplattformen.

Auf der Suche nach dem verlorenen Regionalismus

Der Machtwechsel in Usbekistan im Jahr 2016 trug zur Wiederherstellung von Regionalismus bei. Der neue Staatschef beschloss, die Beziehungen zu den Nachbarländern auf den Prüfstand zu stellen. Es ist kein Zufall, dass Mirziyoyev im ersten Jahr seiner Präsidentschaft Turkmenistan, Kasachstan und Kirgistan besuchte. Außerdem schlug Taschkent vor, das regionale Dialogformat wiederaufzunehmen.

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Die Wiederherstellung des Vertrauens in die Region stand also auf der Tagesordnung, und die Staatschefs sprachen über das ungenutzte Potenzial der Zusammenarbeit und die Bereitschaft, problematische Aspekte ihrer Beziehungen zu lösen. Außerdem kam es immer öfter auch zu bilateralen Treffen zwischen Präsidenten sowie zwischen Ministern und Vertretern der Ämter. Besonders interessant waren die Gespräche hinter den Kulissen während internationaler Gipfeltreffen. Die Fotos des arabisch-muslimischen Gipfels 2017 in Riad, auf dem Mirziyoyev und Nazarbaev bei einem Gespräch auf einem Sofa zu sehen sind, wurden für eine Zeit lang fast zum Symbol einer neuen Ära der Zusammenarbeit.

Die Wiederherstellung bilateraler Beziehungen zeigte sich auch daran, dass die jeweils beteiligten Länder begannen, in Grenzfragen kooperativer zu sein. Insbesondere bei der Demarkation der usbekisch-kirgisischen und usbekisch-tadschikischen Grenze waren deutliche Fortschritte zu erkennen. Die zentralasiatischen Republiken sprachen sogar über bisher tabuisierte Fragen und beschäftigten sich auch mit der Frage der gemeinsamen Nutzung natürlicher Ressourcen. So hat Taschkent seine ablehnende Haltung zum Bau von Wasserkraftwerken in Kirgistan und Tadschikistan geändert und eine mögliche Beteiligung an diesen Projekten signalisiert. Darüber hinaus diskutierten die Länder über die Möglichkeit der Bildung gemeinsamer Energie-, Transport- und Logistikinfrastrukturen. Auch die Handelsbeziehungen reagierten auf die Wiederherstellung regionaler Beziehungen. Der Handelsumsatz zwischen den Ländern der Region betrug im Jahr 2018 12,2 Milliarden US-Dollar, was einem jährlichen Wachstum von 35 Prozent entspricht.

Das bisher wichtigste Ereignis war das bereits erwähnte Treffen der zentralasiatischen Staatschefs im März 2018 in Kasachstan und die Entscheidung, solche Beratungskonferenzen jährlich durchzuführen. Die Besonderheit des Treffens lag insbesondere darin, dass nur zentralasiatische Staaten und keine Teilnehmer von außen daran mitwirkten. Darüber hinaus versicherten die Staats- und Regierungschefs, dass es zu keiner Wiederholung einer bloß platonischen Integration komme. Es sollten allerdings keine supranationalen Institutionen geschaffen werden, sondern ein Konsultationsformat eingerichtet werden.

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Die von den USA bereits 2015 initiierte „C5+1-Dialogplattform“ und die 2019 beschlossene neue EU-Strategie für Zentralasien fügen sich nahtlos in den Prozess der Wiederaufnahme der Regionalisierung ein. Washington und Brüssel erhielten eine zusätzliche Möglichkeit, ihre eigene Regionalpolitik durch den Aufbau einer Zusammenarbeit mit der gesamten Region zu stärken; auch die fast vergessene Dialogplattform „Zentralasien + Japan“ wurde wieder aufgenommen. Daneben zeigten Indien und China ihr Interesse an einem solchen Format. Das erste Treffen der Dialogplattform „Indien-Zentralasien“ fand im April 2019 in Samarkand statt. Und am 16. Juli 2020 fand das erste Treffen der „China-Zentralasien“-Außenminister per Videokonferenz statt.

Zentrifugalkräfte der Region

Doch bereits kurze Zeit nach den ersten freudigen Manifestationen der guten Nachbarschaft standen die Länder der Region vor ersten Herausforderungen. Die Region nach einem Jahrzehnt der Zersplitterung wieder als geopolitische Einheit zu etablieren, erwies sich nicht als eine einfache Aufgabe. Insbesondere der Umstand, dass es bisher wenig Handel zwischen den zentralasiatischen Staaten gab, beeinträchtigt die Zusammenarbeit der C5. Sie ähneln einer Gruppe von Fußballspielern, die erst seit kurzem für dieselbe Mannschaft spielen und Probleme haben, auf dem Spielfeld zu interagieren.

Für die C5 ist es immer noch bequemer, in einem bilateralen Format zu kommunizieren. Dieses Format ist für alle Länder wegen seines charakteristischen, vertikal personalisierten Systems der Staatsführung vorzuziehen, bei dem das Dialogformat auf persönliche Beziehungen zwischen den Staatsoberhäuptern ausgerichtet ist. Doch die Geschichte hat bereits gezeigt, dass dies keine stabile Grundlage für die regionale Zusammenarbeit in Zentralasien darstellt.

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Die große Bedeutung der bilateralen Beziehungen übt daher weiterhin Druck auf die regionale Zusammenarbeit aus. Die politischen Eliten halten es für normal, die regionale Agenda aufgrund von Streitigkeiten auf bilateraler Ebene zu vernachlässigen. So sagte der Präsident Turkmenistans das erste Treffen der Staatschefs in Astana wegen eines Konflikts mit seinem kasachischen Amtskollegen ab. Das zweite Treffen, das für März 2019 in Taschkent geplant war, wurde mehrmals auf unbestimmte Zeit verschoben. Gründe dafür waren unter anderem die Eskalation an der kirgisisch-tadschikischen Grenze und der Transitkonflikt zwischen Turkmenistan und Tadschikistan. Interessanterweise konnten sich die fünf Staatschefs bisher auch deshalb nicht treffen, weil der kasachische Präsident Tokajew das Treffen in Taschkent verpasste. Er wurde von seinem Vorgänger Nasarbajew vertreten, der jedoch keine rechtliche Befugnis hatte, Dokumente zu unterzeichnen.

Das sich um Usbekistan und die EAEU (Eurasische Wirtschaftsunion) entfaltende Epos ist ebenfalls eine ernsthafte Herausforderung. Formal sollte der mögliche Beitritt Taschkents zu dieser Struktur dem Dialogprozess in Zentralasien nicht widersprechen. Was hier geschieht, erinnert jedoch sehr an Moskaus Vorgehen im Jahr 2005 und seinen Versuch, die regionale Agenda Zentralasiens durch seine eigene eurasische zu ersetzen. Ein vollwertiger Beitritt Usbekistans zur EAEU würde die Region in den makroregionalen politischen Prozess einbinden und den zentralasiatischen Vektor wieder in den Hintergrund drängen.

Probleme dieser Art reduzieren das Wesen der regionalen Zusammenarbeit auf Absichtserklärungen ohne jeglichen konkreten Inhalt. Es gibt zur Zeit weder regelmäßige Gespräche in der Region noch einen klaren mittelfristigen Plan. Bei aller Freundlichkeit offizieller Rhetorik sind die politischen Eliten daher weit davon entfernt, sich als Vertreter einer Region zu verstehen. Es ist immer noch schwierig für sie, gemeinsam zu handeln. Ungelöste Fragen in den bilateralen Beziehungen führen immer wieder zu Eskalationen und behindern auch die Gespräche auf regionaler Ebene. Infolgedessen kommt der Wiederherstellungsprozess der Identität der Region nur schleppend voran.

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Dass der regionalen Agenda kaum Bedeutung zukommt, wird durch einen anderen Umstand anschaulich demonstriert. Seit Beginn der Coronavirus-Pandemie (COVID-19) haben die Staaten der Region zahlreiche bilaterale Gespräche durchgeführt und an Online-Treffen verschiedener makroregionaler Plattformen (GUS, Türkischer Rat) teilgenommen. Sie haben jedoch nie ein Treffen der C5 organisiert, um gemeinsame Handlungen zur Bekämpfung der Epidemie und zur Überwindung ihrer Folgen zu besprechen.

C5-zentriertes Modell der Zusammenarbeit

Die Effektivität eines wiedereingeführten regionalen Dialogs hängt von der Lösung der oben genannten Probleme ab. Je mehr die politischen Eliten der zentralasiatischen Staaten Beziehungen zu Drittstaaten im C5-Format aufbauen, je mehr Kontakte auf der Ebene der Gesellschaften der Länder in der Region geknüpft werden, desto realistischer ist der Erfolg des 2017 eingeleiteten Prozesses. Genau wie im Fußballsport wird es den Ländern der Region helfen, sich den Ball gegenseitig zuzuspielen und so gegenseitiges Verständnis aufzubauen.

In diesem Zusammenhang spielen Plattformen, die sich ausschließlich an Zentralasien richten oder in der Region selbst entstanden sind, eine immer wichtige Rolle. Daher sollte das „C5- “ oder „C5+…“ -Format zu einem Modell der Zusammenarbeit innerhalb der zentralasiatischen Länder, aber auch mit der Außenwelt gesehen werden. Regelmäßige Gespräche im Rahmen solcher Formate ermöglichen es den politischen Eliten, die nationale um eine regionale Ebene zu ergänzen.

Gleichzeitig sollte man sich vor der Versuchung einer Institutionalisierung hüten, die in allen Ländern der Region gerne praktiziert wird, und vermeiden, weitere fiktive Integrationsmechanismen zu schaffen, die bereits im Vorfeld zum Scheitern verurteilt sind. Daher sollte das Hauptaugenmerk auf die Konsultationsplattformen (auf der Ebene der Staatsoberhäupter, der Öffentlichkeit usw.) gelegt werden. Die Wirksamkeit solcher Plattformen wird die Rolle der bilateralen Beziehungen im Prozess der regionalen Zusammenarbeit verringern. Außerdem können sie perspektivisch selbst zu einem Ort der Lösung der akutesten Probleme zwischen den Ländern der Region werden. In diesem Fall wird viel von der Agenda abhängen: ob sie substanzieller wird und sich auf die Entwicklung spezifischer langfristiger regionaler Projekte konzentriert.

Das C5+-Format wird die Zusammenarbeit zwischen den fünf Staaten festigen und eine Möglichkeit bieten, ihre Handlungen auf internationaler Ebene zu synchronisieren. Für externe Akteure signalisiert dieses Modell die Konsolidierung der Region und die Notwendigkeit, Beziehungen zu ihr als einem einzigen geopolitischen Raum aufzubauen.                       

Was die Teilnahme an den Integrationsstrukturen betrifft, so muss sich Zentralasien heute damit abfinden, dass sich einige Länder der Region in einem Zustand tiefer wirtschaftlicher und politisch-militärischer Integration befinden. Dies ist übrigens ein zusätzliches Argument dafür, sich auf Dialogplattformen zu konzentrieren. Es ist unwahrscheinlich, dass sich dieser Status quo in naher Zukunft ändern wird. Dies sollte jedoch die Entwicklung einer regionalen Agenda nicht behindern. Ein gutes Beispiel dafür sind die Länder der Visegrád-Gruppe (V4), die nach ihrem Beitritt zur NATO und zur EU weiterhin ihre Handlungen koordinieren, um in multilateralen Formaten eine stärkere Verhandlungsposition zu haben.

Eine Renaissance der regionalen Zusammenarbeit ist nur möglich, wenn Zentralasien innerhalb der Grenzen von C5 auf die geopolitische Weltkarte zurückkehrt, und ist davon abhängig, ob die fünf Länder aufhören, sich nur als Konkurrenten im Kampf um Investitionen, Projekte, Verkehrskorridore etc. zu sehen. Wenn diese archaische Herangehensweise durch die Einsicht ersetzt wird, dass ein konsolidierter Ansatz für die regionale Entwicklung effektiver ist und dass nationale Interessen nicht ohne die Berücksichtigung der Interessen der Nachbarländer gesichert werden können, steigen die Chancen erheblich, dass Zentralasien auf die internationale Agenda zurückkehrt.

Yuri Sarukhanian

Aus dem Russischen von Sara Derbishova

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