La position de la Mongolie entre la Russie et la Chine est souvent présentée comme une contrainte géopolitique. La chercheuse et autrice Bolor Lkhaajav estime au contraire qu’Oulan-Bator cherche à combiner des relations solides avec ses deux voisins et une politique du « troisième voisin » de plus en plus ambitieuse, qui couvre les minerais critiques, l’énergie, les technologies, la diplomatie et la sécurité.

Bolor Lkhaajav est spécialiste de l’Asie de l’Est et du Nord-Est et a publié plus de 200 articles et analyses dans plusieurs langues. Elle écrit régulièrement sur l’histoire diplomatique, les politiques étrangères et de sécurité, la géopolitique, l’économie, la politique et la société. Elle travaille actuellement sur la grande stratégie de politique étrangère de la Mongolie et a été admise dans un programme de doctorat qui débutera à l’automne 2027.

Dans cet entretien avec Novastan, elle revient sur la manière dont la Mongolie s’adapte aux conséquences géopolitiques de l’invasion à grande échelle de l’Ukraine par la Russie, sur l’importance croissante de la Corée du Sud et des autres « troisièmes voisins », sur le potentiel du pays en matière de minerais critiques, sur les pressions environnementales et sur la position singulière de la Mongolie dans une Asie du Nord-Est en pleine mutation.

Novastan : Vous travaillez actuellement sur la grande stratégie de politique étrangère de la Mongolie. Comment décririez-vous l’approche stratégique du pays aujourd’hui, et comment a-t-elle évolué dans le nouvel environnement géopolitique depuis l’invasion à grande échelle de l’Ukraine par la Russie ?

Bolor Lkhaajav : En 2011, le Parlement mongol a adopté le Concept de politique étrangère du pays, un document juridique définissant la stratégie de politique étrangère d’Oulan-Bator afin de répondre aux exigences contemporaines tout en maintenant un équilibre entre ses deux voisins, la Russie et la Chine.

L’un des éléments importants de ce concept a été l’introduction formelle de la doctrine du « troisième voisin ». L’idée d’un « troisième voisin » existait depuis longtemps dans l’histoire mongole et dans les milieux diplomatiques, mais elle n’avait jamais été définie ni appliquée de manière aussi explicite et transparente. Depuis 2011, cette politique est devenue l’un des piliers de la grande stratégie de politique étrangère de la Mongolie.

Elle vise précisément à renforcer les liens diplomatiques, politiques, économiques et culturels de la Mongolie avec des pays autres que la Russie et la Chine, tout en consolidant dans le même temps les relations bilatérales et trilatérales avec Moscou et Pékin.

Depuis l’invasion de l’Ukraine par la Russie, la Mongolie subit les conséquences de la priorité donnée par Moscou à son approvisionnement énergétique intérieur. Compte tenu de la forte dépendance de la Mongolie aux carburants russes, les pénuries intermittentes sont devenues récurrentes au cours des six derniers mois. Cela montre également pourquoi il est essentiel pour la Mongolie d’investir dans les énergies renouvelables et de travailler avec ses partenaires du troisième voisin afin de renforcer le secteur énergétique du pays. Je ne dirais pas que la Mongolie peut aujourd’hui parvenir à l’indépendance énergétique, car ce n’est tout simplement pas réaliste.

La guerre menée par la Russie en Ukraine a également modifié les dynamiques géopolitiques et sécuritaires de l’Asie du Nord-Est. Pour la grande stratégie de politique étrangère mongole, il est essentiel que ses deux seuls voisins restent à l’écart de tout conflit.

La grande stratégie mongole vise à positionner Oulan-Bator comme un acteur stable et démocratique sur la scène internationale. Elle ne dépend pas des politiques étrangères de ses voisins, ni de celles d’un autre pays, ni de leur engagement sur la scène mondiale. La Mongolie peut réagir différemment aux défis extérieurs, mais ceux-ci ne modifieront pas fondamentalement sa grande stratégie de politique étrangère.

La politique du « troisième voisin » est au cœur de la diplomatie mongole depuis plusieurs décennies. Quelles relations vous semblent avoir le plus grand potentiel de développement dans les années à venir, que ce soit avec la Corée du Sud, le Japon, l’Inde, l’Union européenne, les États-Unis ou d’autres partenaires, et pourquoi ?

La doctrine mongole du « troisième voisin » fournit un cadre beaucoup plus large, qui prévoit des mécanismes de coopération dans différents secteurs et à différentes étapes du développement. Elle ne se limite pas au secteur minier.

Fondamentalement, la doctrine du troisième voisin est à la fois un concept et une pratique de politique étrangère qui englobe de multiples mécanismes destinés à soutenir l’équilibre géopolitique de la Mongolie entre les deux grandes puissances qui l’entourent, la Russie et la Chine, tout en mettant l’accent sur la revitalisation de ses relations bilatérales et multilatérales en dehors de leurs sphères d’influence respectives.

Dans la région, les relations entre la Mongolie et la Corée du Sud se sont incontestablement considérablement développées. Cela s’explique en partie par le succès de la présence commerciale sud-coréenne en Mongolie et par l’intérêt plus récent de Séoul pour la diversification de ses chaînes d’approvisionnement en minerais critiques. L’intérêt et les investissements du Japon viennent ensuite, même s’ils restent moins importants que ceux de la Corée du Sud.

Les partenaires européens continueront de jouer un rôle crucial dans la démocratie et le développement de la Mongolie. En s’appuyant sur de solides relations bilatérales avec ses partenaires européens, Oulan-Bator cherche à renforcer la coopération dans les domaines du changement climatique, des énergies renouvelables et des secteurs correspondant à la fois aux priorités de développement de la Mongolie et aux normes et réglementations européennes.

Avec les États-Unis, en revanche, il est peu probable que la coopération dans les domaines de l’environnement et des énergies renouvelables soit au cœur des priorités sous l’administration de Donald Trump. À bien des égards, les priorités de l’administration actuelle ne correspondent pas, pour le moment, aux valeurs fondamentales de la Mongolie.

Les États-Unis ont manifesté leur intérêt pour les minerais critiques de la Mongolie. Toutefois, compte tenu de la posture de Washington à l’égard de Moscou comme de Pékin, Oulan-Bator n’est pas particulièrement confiant quant aux perspectives de conclusion d’un accord majeur.

L’une des principales contributions américaines à la Mongolie à ce jour a été la mise en œuvre et le lancement réussis du Water Compact, financé par la Millennium Challenge Corporation américaine.

Vous avez beaucoup écrit sur les relations de la Mongolie avec la Corée du Sud, mais aussi avec l’Inde et l’Union européenne. Dans quelle mesure ces partenariats peuvent-ils permettre à la Mongolie de transformer sa diversification diplomatique en véritable diversification économique, compte tenu des contraintes géographiques, des infrastructures et des voies d’exportation ?

Les partenariats de la Mongolie avec la Corée du Sud, l’Inde, l’Union européenne et d’autres acteurs diffèrent considérablement selon les types d’investissements que chacun souhaite poursuivre. Ces partenaires ne sont pas équivalents et chacun peut apporter quelque chose de différent.

Par exemple, le prêt concessionnel de 1,7 milliard de dollars accordé par l’Inde pour la première grande raffinerie de pétrole construite ex nihilo en Mongolie constitue un soutien majeur à l’approvisionnement intérieur du pays et offre également un potentiel à l’exportation.

L’Union européenne, en revanche, s’intéresse davantage à l’investissement dans le capital humain et la société civile, à la promotion des valeurs démocratiques ainsi qu’au soutien à la transition verte, à la foresterie et à la gouvernance. La Mongolie a beaucoup à gagner de ses relations avec l’UE.

Le gouvernement mongol peut, par exemple, s’inspirer du règlement européen sur l’intelligence artificielle alors que le pays cherche à développer des centres de données et à accélérer sa transformation numérique. Ces ambitions créeront à leur tour des besoins accrus en matière de cybersécurité, auxquels des pays comme la Corée du Sud, l’Inde et les États-Unis peuvent contribuer.

Le défi logistique que représente l’exportation des produits mongols est évident et il n’existe pas de solution miracle. Toutes les exportations doivent, à terme, transiter par la Russie ou la Chine.

Il est donc stratégiquement important pour la Mongolie de maintenir des relations bilatérales et trilatérales aussi solides et stables que possible avec ses deux voisins. Les liaisons ferroviaires entre la Mongolie et la Chine, tout comme les corridors de transit entre la Mongolie et la Russie, sont essentiels pour développer les exportations mongoles vers l’Europe et le reste du monde.

Les minerais critiques et l’uranium attirent une attention internationale croissante sur la Mongolie. Quelles opportunités cela crée-t-il, et que devrait faire le pays pour transformer cet intérêt en bénéfices économiques et stratégiques durables ?

L’exploration et l’exportation des minerais critiques et de l’uranium font partie de la stratégie de diversification de la Mongolie, même si elles restent inscrites dans le secteur minier.

La Mongolie disposerait de réserves minérales inexploitées estimées entre 1 000 et 3 000 milliards de dollars, notamment d’importants gisements de cuivre, de fluorine, de charbon et de terres rares.

La Corée du Sud travaille déjà à la construction d’une chaîne d’approvisionnement stable afin de soutenir son développement technologique. Lors de la visite d’État en Mongolie du président sud-coréen Lee Jae-myung en juillet, Oulan-Bator et Séoul ont signé un accord de partenariat économique global (CEPA), qui prévoit notamment la suppression de droits de douane de 2 à 5 % sur les minerais critiques.

En 2025, un centre de recherche sud-coréen sur les minerais critiques a été créé à Oulan-Bator. Cette initiative a récemment été suivie par le lancement de recherches scientifiques conjointes entre la Mongolian National Rare Earth Corporation et le Korea Basic Science Institute.

Compte tenu des industries manufacturières avancées de la Corée du Sud, notamment dans la sidérurgie, l’automobile et les semi-conducteurs, le pays a une demande importante en poudre de molybdène de haute pureté. En outre, l’intérêt croissant de la Corée du Sud pour un rôle plus important dans l’industrie et la production de défense fait des ressources naturelles de la Mongolie un atout stratégique.

La France est également devenue le premier pays européen à conclure un important accord sur l’uranium, avec la signature en 2025 d’un accord d’investissement de 1,6 milliard de dollars. Ces intérêts peuvent être mutuellement bénéfiques : la France a besoin d’uranium pour son secteur nucléaire, tandis que la Mongolie peut utiliser ce partenariat pour diversifier ses exportations.

Pour continuer à attirer les investissements de partenaires internationaux, la Mongolie doit toutefois disposer d’un système politique stable.

Plus que toute autre chose, je pense que les changements constants de gouvernement, de programmes gouvernementaux et de budgets, les modifications du système fiscal et la corruption figurent parmi les principaux obstacles au développement de la Mongolie.

La Mongolie a récemment accueilli la COP17 de la CNULCD à Oulan-Bator, un sujet sur lequel vous avez également écrit. Au-delà de la visibilité diplomatique liée à l’accueil d’une grande conférence des Nations unies, que pourrait concrètement apporter la COP17 à la Mongolie en matière de désertification, de restauration des terres, de sécurité hydrique et de financement environnemental ?

La COP17 de cette année a notamment porté sur le financement, l’eau, les terres, les populations et les systèmes alimentaires. Chacun de ces enjeux a des implications directes pour la Mongolie.

La sécurité hydrique, la pollution de l’eau et la restauration des terres sont notamment étroitement liées aux grandes opérations minières du pays. Au fil des années, nous avons compris que des clauses de protection de l’environnement devaient faire partie intégrante d’une exploitation minière responsable. Ces exigences sont naturellement coûteuses, mais la partie mongole doit néanmoins les imposer.

Lors de la COP17, des géants miniers tels que Rio Tinto ont annoncé des stratégies destinées à contribuer à la lutte de la Mongolie contre la désertification et la pollution de l’eau ainsi qu’à la restauration des forêts. Celles-ci comprennent notamment la plantation de 5 000 hectares de forêt, des investissements dans les énergies renouvelables destinées aux besoins de l’entreprise et l’introduction de nouvelles technologies permettant de reconstituer les réserves d’eaux souterraines.

Oyu Tolgoi, l’une des plus grandes exploitations minières de Mongolie, a commencé à payer des redevances pour pollution de l’eau en 2026, avec des versements trimestriels réguliers de 150 à 200 millions de tugriks mongols, soit environ 42 000 à 55 000 dollars. Ces pratiques sont destinées à servir d’exemple aux autres grandes entreprises minières présentes dans le pays.

La sécurité hydrique et la pollution de l’eau deviendront des enjeux encore plus importants dans les années à venir, alors que la construction de centres de données fait déjà l’objet de discussions au niveau gouvernemental.

Leur impact environnemental devra être étudié de manière approfondie, et le Parlement devra mettre en place des mécanismes juridiques et réglementaires adaptés à ce type de projets.

Vous avez également écrit sur l’évolution de l’environnement géopolitique en Asie du Nord-Est. Quelles nouvelles opportunités ou difficultés cela crée-t-il pour la Mongolie, alors que les relations entre la Russie, la Chine, la Corée du Nord, la Corée du Sud et le Japon continuent d’évoluer ?

Au cours des cinq dernières années, l’Asie du Nord-Est est devenue l’un des foyers des transformations géopolitiques, et les événements récents n’ont fait que mettre davantage en évidence ces évolutions de l’ordre international issu de la Seconde Guerre mondiale.

Il s’agit de questions de relations internationales dynamiques et complexes, mais je me concentrerai ici sur les plus importantes.

La guerre menée par la Russie en Ukraine a créé d’importantes opportunités pour la Corée du Nord. Pyongyang évolue vers un statut d’État nucléaire de facto, très probablement avec le soutien de la Russie et de la Chine.

Pour la Mongolie, la paix et la sécurité régionales sont essentielles, et cela inclut la paix dans la péninsule coréenne. La Mongolie maintient actuellement, et continuera de maintenir, des canaux diplomatiques ouverts avec la Corée du Nord, indépendamment des agissements de Pyongyang. Il existe également certaines incitations économiques à le faire.

Malgré sa position enclavée en Asie du Nord-Est, l’un des avantages géopolitiques de la Mongolie est d’être le seul pays de la région à ne connaître ni différend territorial ni contentieux historique non résolu avec ses voisins. Il s’agit d’un avantage important pour la diplomatie mongole, qui crée des possibilités pour Oulan-Bator de développer des relations politiques, économiques et culturelles diversifiées.

À court, moyen et long terme, l’engagement économique de la Mongolie avec l’ensemble des acteurs régionaux devrait donc se poursuivre.

Par ailleurs, afin de diversifier ses sources d’énergie – un besoin devenu plus pressant en raison des conséquences de la guerre en Ukraine et des pénuries de carburant -, la Mongolie aura besoin du soutien de la Chine ainsi que des investissements de ses troisièmes voisins dans le secteur énergétique.

L’Inde soutient actuellement la construction de la première grande raffinerie de pétrole construite ex nihilo en Mongolie, qui devrait entrer en service en 2028.

Enfin, quel aspect de la position internationale de la Mongolie vous semble encore le plus mal compris à l’étranger ? Et, dans cinq à dix ans, à quoi ressemblerait une diversification réussie pour le pays ?

Je pense que l’une des principales idées reçues parmi les observateurs de la Mongolie est que le pays devrait, d’une manière ou d’une autre, choisir entre la Russie et la Chine.

L’histoire de la Mongolie avec la Russie et avec la Chine est différente, et ses relations diplomatiques et économiques avec ces deux pays diffèrent elles aussi considérablement. Penser qu’Oulan-Bator doit choisir entre la Russie et la Chine dans la diplomatie contemporaine constitue donc non seulement une idée fausse, mais aussi une conception qui ne correspond tout simplement pas à la politique étrangère mongole.

La deuxième idée reçue consiste à penser que, du fait de la position enclavée de la Mongolie entre la Russie et la Chine, la politique du troisième voisin serait un échec.

J’ai rencontré des analyses qui minimisent l’approche du troisième voisin d’Oulan-Bator, au motif que cette politique ne permettrait pas de contrebalancer véritablement les influences russe et chinoise. Mais l’erreur consiste précisément à supposer que c’est ce que cette politique cherche à accomplir.

La Mongolie a besoin de relations solides avec la Russie et la Chine. Il s’agit en soi d’une priorité de politique étrangère. La doctrine du troisième voisin vient compléter les relations fortes que la Mongolie entretient avec ses deux seuls voisins, elle ne vise pas à s’y substituer.

Du point de vue de la politique étrangère comme de sa mise en œuvre, les relations de la Mongolie avec ses troisièmes voisins se sont considérablement développées depuis 2011, soit au cours des quinze dernières années, et elles continueront de progresser grâce à des partenariats ciblés et à de nouveaux mécanismes de coopération.

Si l’on examine l’impact de la politique mongole du troisième voisin dans son ensemble, on constate qu’elle ne se limite pas à la diversification économique. Elle englobe également la culture, l’éducation, la technologie, l’innovation, la modernisation et tout ce qu’exige une société moderne.

S’il y a un facteur qui ralentit l’engagement de la Mongolie avec ses troisièmes voisins, c’est l’instabilité politique du pays, les changements constants de gouvernement, les modifications des lois et réglementations relatives aux investissements et, enfin, la corruption.

Par Mathieu Lemoine, Président de Novastan France.